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《災難與重建》中文版電子書稿全文

《災難與重建:心理衛生實務手冊》

Disaster Response and Recovery : handbook for mental health professionals
 
作者:戴安.梅爾斯(Diane Myers, R.N.,M.S.N)
譯者:陳錦宏等十人
書系:Master 003
定價:300 元
頁數:360 頁
出版日期:2001 年 09 月 01 日
ISBN:9573049597
 
 
【第一章】災難心理衛生的主要觀念

此章主題是要提供了解災難發生時期和平時的心理衛生服務的差異所在,針對其關鍵性的觀念做概要的描述。這些知識是透過研究,以及那些提供災難心理衛生復原服務的管理階層及實務工作者的第一手經驗而來的。
導讀
在災難的巨大衝擊下非常容易流傳迷思,人云亦云的迷思反而阻礙了幫助。助人者若不能釐清迷思,輕者則浪費寶貴人力,重者反而惡化創傷。一些常見的迷思如下:
1.為調查而調查:在災區常見到人力過剩而非不足,許多心理衛生專業更是本末倒置,只求把握機會做調查然後發表,因此才會有報載災民哭訴他已被調查七次的荒謬事情。因此如何好好規劃,搭配服務來評估,讓資料彙整,才能好好服務災民,而非擾民。
2.不敢接觸:誤以為災民很難接觸,有許多心理衛生專業就卻步了。其實災民大部分的表現都是人類在高壓情境下的正常反應,我們更應該要傳遞這種正常化的概念給災民;其次,災民對他人主動的關心與關懷都有良好的反應,不用擔心。
3.專業僚氣:心理衛生專業誤以為只要像平時一樣在災區設診療站等著,受創的災民就會絡繹不絕求助。其實求助的歷程是歸因的結果,因此除了要推動災民求助的歸因,往往還要靠主動出擊才能打破受難者意識的藩籬。
4.專業霸道:心理衛生專業對所謂的心理創傷、哀傷一知半解,誤以為所有災民都應該像教科書上的描述一樣應該照其步驟做,無形中反而給災民很大壓力。最好多用耳朵、眼睛好好傾聽觀察,並且尊重個別化的差異,以傾聽、同理來陪伴。
5.代替做:危機諮商重點在於以傾聽、同理心,使災民接受真實,願意多運用資源,進而採取行動。因此,絕不需要替他做,需要的是耐心。
6.無敵鐵金剛:許多助人者(消防、阿兵哥、心理衛生專業),其實都可能受到衝擊而不自知,甚至誤以為自己不應該或不需要成為受助者。因此,也需對助人者提供心理支持,才是完備且有效的災難心理衛生。
本章基於研究和第一手資料,扼要的提出一些主要觀念。先有了正確的觀念,更能體會災難心理衛生不但強調科學與實務的精神,同時還需要用「心」來關懷的特質。 
災難心理衛生的關鍵觀念
1.每一個看到災難的人均會受影響。
2.災難創傷有兩種類型。
3.許多人在災難中及災難後會聚集在一起救援,但效果常打折扣。
4.災難後的壓力及哀慟反應是在非常狀況下的正常反應。
5.許多倖存者的情緒反應來自災難所產生的生活問題。
6.災難後的救助曾被稱作「二度災難」。
7.大部分的人在災難後不認為自己需要心理衛生的服務,也不會去尋求此方面的協助。
8.倖存者可能會拒絕各種方式的協助。
9.災難心理衛生的協助偏向「實際」,而非「心理」層面。
10.需依據所服務的社區特別規劃災難心理衛生方案。
11.心理衛生工作人員為了順利地介入災難事件的處理,必須擱置傳統方法,避免使用心理衛生的標籤方式,應採取積極主動的接觸方式,以期成功地進行介入。
12.倖存者對他人主動的關心與關懷都有良好的反應。
13.介入方式必須適合災難的不同階段。
14.支持系統對復原來說非常重要。
每一個看到災難的人均會受影響
不論任何一場災難,失落及創傷都會直接影響許多人。此外,即使只身為受災社區的一份子,情緒上也會受到衝擊,因為他們也是受影響社區的一部分。
Myers(Hartsough & Myers, 1985)就描述了災難所引起對人及社會廣大的影響:

災難是令人敬畏的事件。單單看到那種廣大的破壞性及可怕的景象,就會引起許多深刻的感覺。常常,那些受災難侵襲的社區居民即使非受難者,也會經驗哀慟、憂傷、焦慮、憤怒等負面感受……這種強烈的反應困惑著他們,畢竟他們似乎並沒有什麼損失;當他們被告知這些是正常反應以後,會感到輕鬆及安心;每一個看到災難的人,就某種程度而言,都是受難者。(Hartsough & Myers, 1985)

人們透過傳播媒體大量報導而經驗的「第二手」災難,整個人的情緒也會受到影響。這包括了許多幼小的兒童,父母親們可能都弄不清楚孩子到底聽了或看了多少災難事件。本質上,心理衛生工作者是要教育整個人口,包括常見的災難壓力反應、如何因應壓力源及可利用的資源為何(Myers, 1991)。因此,關於災難的影響、自助式的處理方法,及從哪裡可以尋獲更多幫助的資訊,心理衛生教育都必須提供給整個社區。
災難創傷有兩種類型
社會學家Kai Erikson對一九七二年美國西維吉尼亞州Buffalo Creek地區大洪水的研究中,描述了兩種在大部分的災難中會共同及接連出現的創傷類型(1976),災難心理衛生單位必須考慮到這兩種創傷以便評估社區的各方面需求:
個體創傷(Individual trauma)被定義為:「一種精神上的打擊,帶著殘忍野蠻的力量突然打破一個人的防衛,因此人們無法有效地面對它。」
集體創傷(Collective trauma)則是:「一種對於社會生活基本網絡的打擊,破壞了人們彼此維繫的連結,並且使社區的共同體感覺受到破壞。」
「個體創傷」會表現在倖存者所感受到的壓力反應及哀傷反應。Bolin及Bolton(1986)則強調「集體創傷」切斷了倖存者彼此間以及與受災當地的社會連結,這種連結本來可以在壓力時提供重要的心理支持。災難幾乎破壞了日常生活所有的活動以及其間的連結,人們可能需要住在臨時住所、遠離家園及原有的支持系統,例如教會、醫院、托兒所及休閒場所。因為交通設施的癱瘓、失去器具,或因為壓力而無法專心,也會造成工作中斷或失業。對小孩而言則可能因為搬家失去朋友及學校的關係。疲憊以及易怒容易增加家庭衝突而損及家人間的關係與聯繫。
擅長處理「個別」問題的災難心理衛生工作人員通常較不容易注意到「集體創傷」。即使如此,確認和指出集體創傷是災難心理衛生方案中所必須的。我們會發現,如果周遭的環境仍然支離破碎而支持性的社會系統也不存在時,個體的創傷便很難癒合(Erikson, 1976)。因此,心理衛生的介入,包括主動接觸、支持性的團體、及社區組織等,尋求重新建立個人與團體之間的聯繫,便顯得十分重要。
許多人會在災難中及災難後聚集在一起救援,但效果常打折扣
有許多壓力源會影響倖存者。在早期的「英雄期」及「蜜月期」階段,人們經常會有許多全力以赴、樂觀性及利他性的表現。然而,經常有很多的行動是低效率的。當失落的影響及意義變得越來越真實,憂傷的反應就越來越強烈。當疲憊來臨、挫折及幻滅累積,更多的壓力症狀可能開始出現(Farberow &Frederick, 1978),造成認知功能的降低(短期記憶力喪失、混亂、無法決定優先順序及下決定等等)這將降低倖存者做重要決定以及對復原採取必要措施的能力。
災難後的壓力及哀慟反應是在非常狀況下的正常反應
大部分的災難倖存者原本都是正常人,可以在日常生活的壓力及責任下執行適當的功能。然而,承受重大災難的壓力之後,大部分的人都會有一些情緒或心理耗竭的徵候(Farberow &Frederick, 1978)。這些反應包括創傷後壓力反應及哀慟反應,這是一種在異常或非常態狀況下可能出現的正常情況,倖存者、社區居民及救災者都可能會經歷到。這些反應經常是短暫的,不是嚴重的心理困擾或心理疾病。創傷後壓力疾患或病態哀慟反應會在災難後蔓延的迷思,是沒有事實根據的。
Green,Wilson及Lindy(1985)強調,創傷後壓力過程是一種動態的過程,在這個過程中倖存者嘗試將創傷經驗整合到自體架構中。這種過程是自然而合宜的,不該被貼上病態的標籤(比如說是一種病),除非它持續太久、停滯,超過了可以忍受的範圍,或者明顯影響了日常的功能。
同樣的,Myers,Zunin&Zunin(1990)指出,哀傷反應是一種從災難中復原的正常過程。人們不只失去所愛的人、家園及財產,希望、夢想和人生觀也受到打擊。Zunin & Zunin(1991)強調這種對失落的哀慟反應是平常而非病態(指需要接受治療或諮商)的,除非這種哀慟太過強烈、持續太久或壓抑了正常的哀慟。

壓力的減輕、傾訴經驗的能力以及時間的過往經常能讓人重建平衡狀態。傳播媒體對於正常反應、如何處理這些反應、以及即早對於有問題的症狀加強宣導,可以加速復原及避免長期問題的產生。(Hartsough & Myers, 1985)
許多倖存者的情緒反應來自災難所造成的生活問題
由於災難破壞了日常生活的許多層面,許多倖存者的問題是立即而實際的(Farberow &Frederick, 1978)。人們可能需要協助尋找失蹤的親人、尋覓暫時的住所、衣服及食物;找到交通工具;申請經濟補助、失業保險、確認災民身份、減稅;醫療服務、補充眼鏡及藥物;房屋拆除、挖掘以及清理等事情。
災難後的救助曾被稱作「二度災難」
獲得臨時住所、取回財產、得到重建許可、申請政府補助、尋求保險理賠、以及從公家或私人單位取得協助的種種過程,經常需要一些規定繁瑣的手續,而引發許多爭論、拖延、失望。人們必須和官僚體系打交道以得到在別的地方得不到的協助。然而,在災難後災民情緒仍餘波盪漾之際,這些提供幫助的官僚作風,通常不太盡人情(Bolin, 1982)。Munnichs(1977)曾提出:「官僚作風意味著在社會關係中的不盡人情、墨守成規、威權、僵化的規則及手續…。」因災難而造成的景況通常會癱瘓整個官僚體系,即使專為災難而成立的處理機構也一樣,這些都讓整件事變得更複雜(Bolin, 1982)。每個家庭都常常被迫要去應付這些非人性、無效、荒謬的機構。
很多人無法適時地從這些機構得到合法的津貼。對那些在災難發生前很勝任很有效率的人而言,他們突然歷經嚴重侵蝕自尊以及自信的事件,因而有無助感和憤怒是很平常的(Farberow &Frederick, 1978)。在處理上,心理衛生人員可透過讓他們了解「二度災難」是一種普遍現象,來幫助他們。他們可使倖存者確信大部分的人面對此官僚系統都有困難。僅僅聽到「二度災難」這個名詞通常就可以帶給倖存者減輕痛苦的感覺,經常有些人甚至會心而笑。
此外,心理衛生人員可能必須協助這些人找到宣洩憤怒及挫折的建設性管道,其中包含不要把這些心情轉移至錯誤的地方(比如家庭),也不要「咒罵」那些想要幫忙他們的團體而破壞了自己的努力(Project COPE, 1983)。心理衛生人員可藉由提供這些特定團體的工作內容資訊來協助受難者。倖存者的支持團體在這個部分通常很有助益,成員彼此間可提供如何應付官僚問題的具體提醒與建議。
此外,心理衛生人員可提供災難救助單位諮詢與訓練。諮詢的目的在於影響政策,讓其能最大量回應災難倖存者的需求,這些諮詢可以以個案為中心(case-centered),去尋求個別個案的利益;也可以以議題為中心(issue-centered),尋求裨益一群個案或整體居民(Myers, 1990)。
大部分的人在災難後不認為自己需要心理衛生的服務,也不會去尋求此方面的協助
許多人把接受「心理衛生」服務和「發瘋」劃上等號。所以提供心理衛生協助對倖存者而言,似乎是在災難上增添侮辱:「我先是失去了所有的東西,現在你又說我心理不正常」。此外,大部分的災難倖存者常苦於要花很多時間去恢復正常生活中的具體事物,在這種現實壓力之下諮商或支持團體會較難發揮功能,因此工作人員可在協助具體事務的同時提供心理衛生協助,這會非常有效。比如,心理衛生人員可與倖存者一起清理殘局,同時運用有技巧、不突兀的會談技術去幫助倖存者釐清他們的需求及事情的優先順序。
倖存者可能會拒絕各種方式的協助
人們可能忙於清理及應付一些現實的要求,而忘記尋找可提供協助的資源。剛開始的時候,人們可能會慶幸還活著,但經常低估了經濟上的衝擊及損失的真正意義,同時高估了可運用的經濟支援。損失的真正影響常要好幾個月,有時甚至要好幾年後才會變得明顯。
在災難後的早期,英雄主義、利他主義以及樂觀態度會讓人覺得「其他人比我還慘」。對大部分的人來說,都有一種強烈的需求,希望能自立自濟、掌控一切。有些人把政府的救援方案當作是一種「福利」;而有些人認為,特別是那些從戰亂或被壓迫的地方逃出來的移民者,政府是不可信任的。自尊對某些人是很重要的部分,他們可能對於需要被幫助而感到羞恥,或者不希望被「外人」所幫助(Farberow &Frederick, 1978)。對這些問題的細心及敏感度是相當重要。
災難心理衛生的協助偏向「實際」而非「心理」層面
大部分的倖存者都是被極大壓力所暫時干擾的人,在正常環境下自我的功能是能正常運作的,許多心理衛生工作剛開始的時候都是給予一些具體的協助(Farberow &Frederick, 1978)。心理衛生人員可以在問題解決以及做決定方面予以協助。他們可以幫助倖存者確認特定的關心、安排事情的優先順序、尋求各種可能的方法、尋求支援、擬定行動計畫(American Red Cross, 1982)。心理衛生人員必須熟知對倖存者有用的資源,包括當地機構,以及為了救災而成立的資源;他們也可以直接處理一些問題,包括提供資訊、填表格、清理工作、安排醫療或兒童照護、尋找運輸工具等,亦可幫忙轉介特殊的資源,比如貸款、居住、工作及許可證等協助。
少部分的人可能會經驗到較嚴重的心理反應,比如嚴重的憂鬱、方向感混亂、無動機,或以前的心理問題惡化。這些狀況需要轉介作比較密集的心理諮商。災難心理衛生人員的角色不對被嚴重干擾的人提供直接的治療,而是了解他們的需求並且協助他們找到適合的治療資源(Farberow &Frederick, 1978)。
需依據所服務的社區特別規劃災難心理衛生方案
當規劃心理衛生方案時,應該考慮受災難影響社區的人口分布及特色(Myers, 1991)。城市、郊區及鄉村各有不同的需求、資源、傳統以及施與受的價值觀,因此計畫必須考慮到社區的族群及文化特質,而提供的服務必須符合當地的文化及使用語言。災難復原服務若能與當地原有的、被信任的機構整合,將能得到最好的接納及運用。此外,若能整合當地社區、各個族群和文化團體的在地工作人員進入服務運作系統,這將是最有效的計畫。
心理衛生工作人員為了順利地介入災難事件的處理,必須擱置傳統方法、避免使用心理衛生的標籤方式,應採取積極主動的接觸方式,以期成功地進行介入
傳統的以辦公室為主的服務方式在災後效果並不大,很少人會去標有「心理衛生」的辦公室尋求協助。必須改為提供包含情緒問題的「全人服務」(human services),基本上不要用到隱含情緒問題的字眼,比方說諮商、治療、精神醫學、心理官能症或精神病等字眼(Farberow &Frederick, 1978)。心理衛生工作人員可視自己為全人服務工作者、危機諮詢者,或使用其他不會影射求助者是病態的用語。工作人員如果把他們的服務說成是「協助」、「支持」或「談話」,會比「心理衛生諮商員」來得親切。
心理衛生工作人員需要採取積極主動的接觸方式,必須直接去倖存者日常生活的地方。這些地方包括受影響的鄰近區域、學校、收容所、災難援助申請中心(Disaster Application Centers, 簡稱DACs)、供餐地點、醫院、教堂、社區活動中心等等。
倖存者對他人主動的關心與關懷都有良好的反應
倖存者接觸到溫暖及真誠的關心時,通常會很渴望談自己遭遇到的事。心理衛生工作人員不要因為害怕干擾或擔心侵犯倖存者的隱私,而不和他們談論這些經驗。
介入方式必須適合災難的不同階段
對災難心理衛生工作人員而言,了解災後的各種階段,以及人們在各階段的心理與情緒反應是非常重要的。比方說,當倖存者用驚愕麻木或否認的方式保護自己免於遭受太過強烈情緒時,去深究他的感覺將會導致反效果。一旦倖存者開始運用內、外在的因應資源時,他們較能處理此環境下自己的感受。在「英雄期」及「蜜月期」時,那些沒有親人去世的人可能充滿了幸福、利他、樂觀而非悲傷的感覺。在「清理期」,人們會探究及討論有關災難的事實,試圖將事實拼湊起來以了解到底發生了什麼事。此時,他們會花多一點的時間來討論自己的想法與感覺。在「幻想破滅期」,人們較會表達挫折及憤怒的感受,這時便不適合問是否能從發生在他們身上的經驗中發現「正向」的事。
大部分的人希望,甚至渴望去談他們在災難中的經驗。然而,尊重他們有時候什麼都不想談也是很重要的。和身處危機的人談話並不意味一定要談論危機(Zunin&Zunin, 1991)。人們在處理痛苦及悲傷時常需慢慢「調整劑量」,而一段正常、暫時喘息的時間也是很重要的。談論日常的事而且能在幽默之處笑出來,對痊癒會有很大的幫助。如果你有所懷疑,可以直接問他現在的心情是否適合談談。
支持系統對復原來說非常重要
對個人而言,最重要的支持系統是家庭。工作者應盡量讓家人在一起(比如收容所或暫時居住的地方)。家庭成員必須盡可能參與每個人的復原工作。
災難造成的遷移以及災後密集的復原工作,會破壞倖存者和原有支持系統之間的關係,鼓勵他們花時間和家人或朋友相聚是很重要的。除了重建硬體設施之外,強調重建人際關係也是個有幫助的類推。
對於那些支持系統有限的人,災難支持團體可能會有幫助。Scanlon-Schlipp及Levesque(1981)指出,支持團體可以防止孤立。對於有相似經歷的人而言,能感覺真正彼此了解。團體可以幫助對抗獨異或病態的迷思。人們可以透過別人的反應,知道自己並不孤單或奇怪因而感到放心。這種團體不只提供情緒上的支持,倖存者還可以彼此分享一些實際資訊及復原的祕方。除了分享經驗的情緒宣洩之外,他們也可以透過去認同正在復原的人而覺得自己仍然有希望。心理衛生工作人員可以參與組織或促進這類自助團體的組成。
此外,心理衛生工作人員可以參與社區組織的活動。社區組織讓成員團結在一起去處理切身的實際事務。這些議題包括災難重建時的社會政策,或鄰近區域的防災準備。這個過程能不只幫助倖存者在災難復原過程處理實際事務,也使他們重獲控制感、勝任感、自信心以及效能感。最重要的可能在於重建被災難所破壞的社會連結以及支持網路。
結語
上述觀念指出一些災難與平時心理衛生方案間的差異。心理衛生工作管理階層人及實務者可以發現,這些觀念對於計劃及執行一個成功的災難心理衛生復原方案是不可或缺的。

第416條提供給心理衛生組織的資源;史塔福法案適用於總統宣布的緊急災難,此基金可以協助心理衛生機構對倖存者提供立即的救援,以及長期的復原服務。
日常急難的處理
在美國,日常遭遇到的急難事件,通常由地方來主控,舉國皆然。但如此一來,這些救難工作就會分散給各種社區組織(包括官方與民間)以及個人;而這些工作的角色與義務是由以往慣例、法律、契約以及特約方式來規範。(Auf der Heide, 1989; Drabek, 1985; Drabek, 1987; Quarantelli, 1981)這些工作的指派及資源的分配相當統一,相對而言,較少混淆不清的情形(Auf der Heide, 1989)。社區心理衛生機構通常與其他機構的互動界線清楚、互相了解;這些機構包括社會服務單位、學校、執法機關、觀護人等等。但在災難當中,這種互動也會改變。
災難的緊急處理
依照聯邦緊急事件處理中心的定義,所謂的「災難」是:

發生的事件,其嚴重性及重大程度常會導致死亡、傷害以及財物損失,而且無法透過政府日常的程序及資源來處理。災難──需要諸多政府及民間機構做出立即的、整合的以及有效的反應,以符合人們的需求、加快復原的速度。(FEMA, 1984)

災難與日常急難不同之處,在於無法單靠動用更多人員、裝備及補給來處理。通常,災難產生的需求超過單一組織的負荷能力,迫使他們必須與其他機構分擔工作及共享資源,而這些其他機構只會用自己並不熟悉的程序來運作。Auf der Heide(1989)曾報告過,災難常會越過原先司法管轄的範圍。災難改變了因應機構的數目及結構,可能導致新的組織產生。災難會產生新的工作,使平常並非負責災難因應的參與者積極投入。災難也會使平常用來處理緊急事件的裝置與設備遭到損壞。
美國政府部門的複雜程度,也讓我們更了解災難中「誰來做什麼」的困難。一九八二年對政府單位的普查發現,有超過八萬二千個管理單位在全國各地運作著。這種權力下放的結果導致災難緊急處理計畫與反應缺乏一致性,而且使得災難發生時的整合更加複雜(Auf der Heide, 1989)。
此外,對災難因應較無經驗的組織,其回應方式常常是繼續過去的獨立運作方式,無法了解該如何為此複雜、整體的因應做努力。Auf der Heide(1989)描述此種現象,稱為「魯賓遜漂流記症候群」(Robinson Crusoe Syndrome)(「我們是孤島上唯一的人類」)。
這種孤立現象不止出現在災難因應中,也出現在規劃上。最常見的狀況是,民間團體以及各級政府在規劃時並沒有真正實際考慮到其他團體的角色及其提供的資源。
由於災難環境中所面臨的複雜性與挑戰,機構能發揮功效的重要因子乃在彈性及臨場應變的能力。然而,很重要的一點是,參與救災的組織應該自我教育以了解在災難時其他地區、州立、以及聯邦政府機構的角色與義務。機構必須以對組織環境的整體了解為基礎進行規劃。
心理衛生在急難事件因應與復原中的角色與規劃
當災難發生時,擁有一個整合災難心理衛生緊急反應與其他救災機構的災難心理衛生計畫是基本要務。我們強烈建議在每個州政府的心理衛生部門中都要有個心理衛生災難因應計畫,當作全州緊急應變計畫的一部分。在很多州,州長直接下命令進行心理衛生因應規劃。同樣地,心理衛生的每個部門,不管是市立、縣立或地區,都應有心理衛生的災難因應計畫。此計畫應該是整個管轄範圍內完整的緊急應變計畫內容的一部分。有些州已經透過立法來加以規範。
心理衛生計畫的目的乃是確定對災後倖存者的心理健康需求的回應,是有效率、整合性、有效果的。此計畫可以使心理衛生人員對組織內的設施、人員以及其他資源做最有效的運用,以提供心理衛生協助給劫後餘生的倖存者、緊急救災的工作人員、以及社區本身(California Department of Mental Health, 1989;New Jersey Department of Human Services,1991)。災難心理衛生計畫可以界定機構在災難計畫、因應以及復原過程中所牽涉的地方、州、及聯邦單位的角色、責任與關係。
心理衛生計畫也必須界定參與救災的各心理衛生機構的角色、義務與關係(South Carolina Department of Mental Health, 1991)。此計畫需要能組織機構的每一個層級、部門,同時也必須依照職位指定執行任務的成員。成員最好能有三位後援。
災難心理衛生所提供的服務,需要在倖存者聚集之處,例如避難所或進食區。這些地點通常由紅十字會與社工機構或其他組織合作負責運作。在長期復原過程中,心理衛生通常需要整合至其他針對倖存者的服務。因為需要與這些機構密切合作,因此心理衛生計畫常常是社會服務卅庇護計畫的一部分。有些地方的心理衛生機構會發現,如果在計畫中納入一個與紅十字會簽訂的「互援備忘錄(Memorandum of Understanding, MOU)」,明訂兩個機構彼此的角色與義務,會有所助益。針對倖存者的心理衛生服務也需要在醫院、急救站及驗屍地點進行。因此,心理衛生計畫需要與緊急醫療計畫、公共衛生計畫及檢察官的協助方案互相配合。
緊急處理中政府的角色與責任
地方政府
緊急處理在地方政府的層級,包括了市、縣的地方官員。縣級官員需要負責轄內尚未整合救難行動的地區,在地方性的緊急事件或全州性的緊急事件中可能也會擔任整合的角色。地方法令與決議會建立緊急事件處理的責任分工,配合州政府的緊急處理組織。對於緊急事件的處理,地方政府負有最重要的責任,即使災難事件已經超過了地方政府的能力,無法有效回應,需要請求州政府的協助時,仍然如此(Drabek and Hoetmer, 1991)。
地方政府如何發揮緊急處理的功能?各地差別很大。大部分的小城鎮,緊急處理的責任落在與救災職務相關的官員身上,例如市長或消防隊長。在縣,通常有兼職或全職的救災處理官員負責。比較大的城市或縣,比較可能有專責的緊急處理部門及少數成員。此部門可能是獨立運作,也可能隸屬於其他部門,例如消防隊。因為有著如此大的差異,地方緊急事件處理機構不太可能有一致性的組織結構。圖 提供了一個簡化的組織圖,標明出各地方急難管理單位如何配合地方政府來運作。
以下所列舉,乃是地方急難管理單位的責任:
1.找出所有轄區內可能存在的威脅,並發展緩和此種威脅的計畫及方法,以除去或減少可能的危險。
2.標示出轄區內可能受災的地區,例如,地質學上的危險區、洪水平原區、水壩潰決之氾濫區等。
3.與政府及社區機構合作,發展及隨時更新與政府及互援協定一致的緊急應變計畫。
4.與產業合作,發展產業緊急應變計畫以及應變能力,以支持地方政府的計畫。
5.發展訓練緊急應變人員的計畫及演習計畫,以測試應變能力。
6.發展公共教育計畫。
7.發展並維持緊急通訊系統,包括災難發生時及時連絡重要政府官員以及警告大眾的系統。建立一個緊急的大眾公告系統。
8.發展符合所有可能災難情境所需的計畫。將人員、物資列冊,包括救災時所有可能派得上用場的政府與民間資源。確認負責官員並與之合作,以克服資源短缺的問題。
9.發展並支援一個緊急事件處理中心(Emergency Operations Center, EOC),作為緊急事件發生時指揮及控制的場所。
10.建立並維持一個庇護場所及接待與照護的地方。
11.發展政府施政及運作持續性的系統。
12.協助建立互援或合作的協定,以提供緊急事件發生時所需要的服務、設備或其他資源。
13.提供縣政府或州政府急難服務處(Office of Emergency Service, OES)對災難導致的損壞之嚴重度及程度的估計,包括公共及私人的損壞,以美元計價,另外也要對所需的救災資源之支出加以估計。
14.需確保獲得由州政府及聯邦政府的救災計畫所提供的技術及財政上的支援。
州政府
州政府在災難緊急處理中扮演著關鍵性的角色,要決定急難所產生的需求及下級政府能力之所及。除此之外,它也扮演州與聯邦資源輸送至地方政府的管道,包含訓練、技術支援及運作上的支援。緊急處理在州的層級、責任及指揮權屬於州長及州長所指派之代表。因為各州法律相異,一般而言州長被賦予權力進行以下各項任務(Drabek and Hoetmer, 1991):
1.暫停州的規定、法令及例行事項。
2.採購物資及設備,不需考慮現行的法令限制。
3.直接進行疏散。
4.控制通往災區的出入口。
5.授權釋出緊急情況下使用的經費。
6.運用緊急臨時基金,並重新分配預算以應緊急工作之需求。
7.發布全州或地區的緊急命令,並尋求州政府適當之救災行動。
8.執行並監督聯邦級的災難及緊急事件援助行動。

平時常見的緊急狀況,通常由州長委派給州內的責任機構,通常名為「緊急事件處理處」。其他的州立機構也會被指派執行指定的任務以減緩災難所帶來的效應,並且與內部其他部門及下級政府合作,提供協助。圖 描述了由州長主導的州政府層級的緊急處理功能,也顯示全州各機關在災難中的任務。
Drabek and Hoetmer(1991)列舉出州政府的緊急事件處理處的職責如下:
1.準備並維持一個完整的全州性急難管理計畫。
2.指定州政府各機關應執行的緊急功能,並整合發展全州緊急應變計畫的行動。
3.確定所有指派特定任務的人員都能得到充分的訓練及準備以執行任務。
4.支援並協助地方政府的準備措施,確定地方政府的層級能夠控制災難;撰寫縣及市的緊急應變計畫標準與規定;以及回顧並保存由這些標準所發展或更新的計畫檔案。
5.全盤掌握災難發生後的損失評估流程。
6.運用並整合州內應地方政府或災區請求而提供的資源,並在必要時請求聯邦政府協助。
7.依照地方負責整合的人員所請,運用全州的互援系統,協助地方緊急應變措施運作。
8.與鄰近各州維持互援協定。

當災難超出地方政府的有效應變能力時,州政府的急難服務處就會開始運作,進行整合以支援地方轄區(Drabek and Hoetmer, 1991)。州政府提供地方政府特定的急難支持功能包括以下各點(California Basic Emergency Plan, 1989):
1.救難行動之管理:通常由OES的部門主管或幕僚整合、指揮、及控制緊急因應行動的運作,地點則在州立緊急指揮中心(SOC)提供溝通;發警報等資訊通知災區民眾;以及狀況回報與損害分析。
2.消防與救援運作:滅火、消防安全、搜尋及救援。
3.執法及交通指揮:執行緊急疏散、交通管制、出入口管制等措施。
4.緊急醫療服務:照護與治療受傷及生病民眾。
5.公共衛生服務:公共衛生與消毒。
6.驗屍:集中、辨認及保存屍體。
7.庇護及照護:滿足倖存者及災難服務人員的基本需求;登記無家可歸者、因災離家者、傷患及病患;成立災難庇護中心,提供庇護場所給倖存者及服務人員。
8.運輸:將民眾從危險地區撤離。
9.救援:搜尋及拯救。
10.建築及工程:維護或修復道路、建築物或其他公共區域。
11.資源與後勤支援:提供人員、裝備、食物、能源、運輸以及工具以備支援使用。
12.急難公共資訊:迅速對大眾發布災難後遵行事項及正確資訊。
13.技術協助:事故發生時對危險原料以技術協助回應;對大眾提出防護措施之建議。
14.輻射防護:輻射反應,包括環境中輻射量的偵測、盡量採取減低民眾暴露在危險環境的措施,以及找出管理輻射塵庇護所。
聯邦政府
災難處理中,聯邦政府的基本角色乃是保護民眾的生命及財產,並協助州政府與地方政府進行災後重建。
依照執行的順序,總統會指定若干聯邦機構進行緊急準備及運作的責任,並且全權交由聯邦急難管理總署(FEMA)負責。這些任務的指定乃是依照機構平日的職掌及能力而定。聯邦的急難管理包括執行自然災害緩和計畫,及國內防備計畫。
一九八八年,對公共法93-288條進行名為100-707條之修正,其後更名為史塔福災難緩和及急難救助法案(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)。史塔福法案提供了聯邦政府的權力法源,以提供協助因自然災害及其他需聯邦政府介入之重大事件所需挽救的生命,並確保公共衛生、安全及財產等。對總統宣布的重大災難之罹難者進行危機諮商,其法源也是由史塔福法案所授與。危機諮商計畫在本章以下各節會有詳細說明。
聯邦政府應認可地方政府及州政府負責緊急因應之實際運作。史塔福法案所授權的聯邦政府之協助乃是補州政府的不足。總統可依據史塔福法案之授權而宣布「重大災難」或某個地區因災難而產生之「緊急事件」。此項宣布,乃是當州內或地方的資源不足以有效地回應及無法承擔復原工作之時,應受災之州的州長所請。一旦總統做此宣布,FEMA即可指揮任何聯邦機構,直接幫助州政府及地方政府。
圖 描述聯邦機構特定的緊急支援功能(emergency support functions,ESFs)。
美國紅十字會在救災中的角色與責任
美國紅十字會在一九○五年由國會特許協助民眾因災難而產生的需要。此指定任務在一九七○及一九七四年(一九八八年重新修訂)災難緩和法案中由國會再度確認,而在FEMA出版的法規中,和一九八二年FEMA與美國紅十字會簽署的互援備忘錄中均是如此。因此,紅十字會在救災中的角色乃是法定,其既非政府,也無權放棄(American Red Cross, 1982)。不過,紅十字會不因服務而接受政府的基金補助,完全靠自願樂捐。除此之外,紅十字會也不取代地方政府的義務與委託。紅十字會負責提供緊急集合,及整合政府與民間機構進行個別照護。圖 與圖 描述了地方政府與紅十字會在災難中的任務。
志願性團體在災難中的應變
許多志願團體都提供了災難中的因應措施。這些反應並非政府強制,但許多個別組織在其規章中都包含了災難因應。許多志願性的團體都是「全國救災行動志願組織(National Voluntary Organizations Active in Disaster, NVOAD)的成員。除此之外,現存的地區團體,例如志工中心,會在地區性的災難中負責特殊的因應行動。自發性的「草根團體」(grass roots)有時也會出現,以解決沒有機構負責的事項。心理衛生方面應該對這些志願團體的災難因應有所留意與熟悉,因為這些團體通常會提供其他組織所沒有的服務。圖 描述了很多這類正式的志願團體的反應。
以下列舉出災難發生時可能介入的其他志願團體以及民間組織:
 私人醫院
 醫師、護士、藥師、其他醫療專業人員
 心理衛生專業人員及機構
 專業協學會
 自殺防治熱線
 民間救護車公司
 美國醫院協會
 民間健康食品業者
 全國殯葬協會
 毒物管制中心
 獸醫師
 美國人道組織
 自願搜救隊伍
 探險搜救隊伍
 工廠的消防部門
 國家滑雪巡邏隊
 毒物管制中心
 獸醫師
 美國人道組織
 自願搜救隊伍
 探險搜救隊伍
 工廠的消防部門
 救援犬協會
 國內航空巡邏隊
 業餘無線電組織(火腿族)
 商用電台及電視台
 民間危險物品清運公司
 化學物品製造者協會
 鐵路、航空、海事、貨運、石油、採礦及化學公司
 美國民間工程師公會
 全國獨立服務鑑定者協會(National Association of Independent Fee Appraisers)
 全國房屋建商協會
 私人建築契約業者
 重設備之擁有者或管理者
 勞工組織
 AFL-CIO社區服務部
 民間公共事業公司
 私立大專院校
 兒童照護提供者
 全國餐飲協會
 私人餐廳與食品業者
 美國國外戰役退伍軍人
 國軍部隊
 服務俱樂部(Service clubs)
 拉丁美洲裔美國同鄉會
 全國有色人種福利促進會
重大災難之宣布過程
當災難導致的需求超過一個轄區因應所需的資源時,便需要宣告為更上一級的緊急狀況。以下就是有關各級緊急狀況的定義,摘自數州的緊急事件處理計畫:
地方緊急狀態
當災難或緊急事件危及轄區內的生命與財產安全時,市或縣政府可以做地方緊急狀態的宣布。當狀況已經或者可能超越地方政府的服務、人員、裝備以及設施所能控制時,才進行此種宣告。地區性的緊急狀況是假設有效的應變行動可能需要聯合其他轄區的力量共同進行。此種宣布可以使轄區動用緊急預備金、資源及權力,並轉移其他計畫的資金以擔負緊急狀況之所需。通常這是全州宣布進入緊急狀態的先決條件。
全州緊急狀態
當全州存在著極度危及人民生命及財產安全之事件時,州長可以宣布全州進入緊急狀態。州長宣布的時機是當此狀況已經、或可能超過了單一的縣、縣市或都市。此種宣告的假設是此危急情況也許需要其他一個或數個互援的區域的力量整合。宣告的內容包括以下各項:
 下令要求轄內的其他縣、市及州政府的機關互援。
 授權州政府方面動用緊急權力(排除阻礙命令的條規、緊急採購、重新分配預算給各緊急用途之所需)。
 在某些州,准予州政府補助地方轄區與緊急事件相關的因應行動、補償及重建經費,及以房地產稅減稅的方式補償個人財產的損失卅損害。
 在某些州,自用屋受損的受災戶可以申請州政府的房屋貸款。
 為請求聯邦政府復原協助的先決條件。
如果經過評估發現受災程度已經需要總統宣告緊急命令時,州長便會遞交信函給FEMA的地區執行官。如果FEMA執行官證實州長的判定,那麼便會對華盛頓首府的FEMA官員提出建議案。FEMA的長官會將此建議案呈遞給總統。
重大災難
當災難損害的程度,超出州政府、地方政府以及民間組織等資源所能承擔時,將由總統宣告為重大災難。根據重大災難的宣告,聯邦能提供的援助主要為兩種,此為史塔福法案所明文規定。並非所有的重大災難都會包含此兩種協助,必須符合法案416條所規定的心理衛生方面的危機諮商基金,才會提供個別協助。
「個別協助」可以包括對個人及營業單位的協助,包括:
 臨時屋的協助
 低利貸款(個人、營業單位及農民)
 個人及家庭的補助
 危機諮商計畫
「公眾協助」提供的對象為州政府與地方政府、特別行政區以及特定的私人非營利機構,內容包括:
 清除廢棄物
 修復卅更換公共財產(公路、街道、橋樑、建築物)
 緊急保護措施(搜尋與救援、清除危險結構)
 修復卅更換水源控制設施(堤防、閘門)
緊急命令
緊急命令由總統發布,並且授權提供州政府及地方政府特定的協助以解決特定的需求。這些協助可包括:
 緊急大量傷患照護
 搜尋及救援
 緊急運輸
圖 闡述了災難宣告的流程。

一旦總統做了緊急宣告,FEMA的首長就會指定一位聯邦整合指揮官(federal coordinating officer, FCO)來整合災區的救援工作。FEMA的地區長官會指定一位災後重建負責人(disaster recovery manager, DRM)來執行這些任務。州長會指派一位州政府的整合指揮官(state coordinating officer, SCO)以整合州政府、地方政府和聯邦政府的努力。州長也會指定特派代表(governor's authorized representative, GAR)執行所有災難協助所需的文件,包括申請進行公共協助的批准。以上所提的四種官員,會集中在災區工作站(disaster field office, DFO)辦公,共同合作。災區工作站為一臨時的辦公處所,地點選在災區內或鄰近災區,以整合並操控州政府與聯邦政府的回應及復原的運作。圖 闡述了災區工作站內的聯邦緊急因應團隊(Federal Emergency Response Team, ERT)組織。
總統宣布緊急危難後的受難者危機諮商計畫
本節內容乃摘自FEMA卅NIMH對經總統宣告的重大災難的受災者進行的危機諮商計畫的描述(FEMA卅NIMH, 1992)。
依史塔福法案416條規定,經總統宣告重大災難後,授權給聯邦政府,提供經費以進行心理衛生服務:
法案416:總統授權提供專業的諮商服務,包括對州政府及地方政府機關、民間心理衛生機構提供經濟上的協助,對受災戶提供心理衛生服務或訓練災難工作者,以減緩此種重大災難或後續問題所造成或者加重的心理衛生問題。
目的與對象
對重大災難的倖存者進行危機諮商計畫,可以對倖存者提供直接服務。在災難危機諮商計畫中,針對直接服務工作者及其他類型工作者所施予的訓練,也可以納入此計畫。危機諮商計畫是由FEMA與位於葯物濫用與心理衛生服務部(Substance Abuse and Mental Health Services Administration, SAMHSA)內的心理衛生中心(Center for Mental Health Services, CMHS)共同合作。
本法令的執行及計畫的發展,乃是基於一種認知:災難會產生種種情緒及心理上的障礙,此種障礙若不治療,可能會成為長期性而使人功能失調,如災難發生後的畏懼症、睡眠障礙、憂鬱症、易怒、及家庭失和。法案416條資助的方案即是提供問題及時緩和的途徑,並避免發展成為慢性的問題。
此計畫所提供的協助,必須是總統宣告的重大災難事件。此外,此計畫的目的在增強州政府或地方政府可獲得的資源與服務,因此若現有的機構計畫無法提供這些服務,才可以同意對受災者提供危機諮商協助的經費。這樣的支援並不是自動提供的。
支援的期間與條件
不管是何種協助,州政府必須在總統宣告重大災難後的十天內提出對災難諮商的需求評估。支援的形式有兩類:立即服務及一般服務的請求。兩種協助的經費來源均由FEMA所提供。
要求立即服務的支援,需要在宣告緊急危難後十四天內提出。支援可以提供達災後六十天之久。支援提供時間的長短,由FEMA的地區指揮官或指定人員(即災區復原官)知會CMHS後做出決定。
一般服務需要在重大災難宣告後六十天內提出要求。此種支援可由FEMA的助理指揮官,根據FEMA地區指揮官及CMHS緊急服務部門及救災部門提出的建議,而透過物質濫用及心理衛生服務部提供。一般服務時限為九個月,除非有特別重大的事件,可以延長三個月。
適用性之要求
法案規定,可以對州政府、地方政府或民間心理衛生組織提供財政援助。州政府的官員由州長指定對聯邦提出協助的要求(即州政府為官方的申請人)。此官員即為州長之特派代表(GAR),對立即服務及一般服務計畫的要求,都必須由州長特派代表GAR提出,接受支援者可以是州政府的機關或被指派者。
特別注意事項
在提出協助的要求時,申請人必須注意到一些特別的狀況,例如:
 對高危險群應特別加以關注,包括兒童、體弱老人及弱勢者。
 不宜進行長期的心理治療。
 對地方可運用的資源與人力要做到最充分的利用。
 應該針對地方需求而調整計畫,包括特殊的文化、地理或政治上的限制。
劫後餘生的倖存者如果是災區居民,或災難發生時居留在當地,都有資格要求危機諮商。此外,他們必須符合:
1.有災難或後續結果導致或加重的精神問題;或
2.可能從預防性照護措施中受益(Federal Register, 1989)。
危機諮商計畫的工作人員或諮商者有資格接受專業災難心理衛生服務的訓練。此外,所有負責協助倖存者的聯邦、州及地方的災難工作者都有資格接受訓練,以便能有效且人性地處理倖存者(Federal Register, 1989)。
申請立即服務
針對立即服務,在重大災難宣告後的十四天內需要由GAR以書面方式提出,交給FEMA的災後重建指揮官(DRM),書面的副本會由FEMA交給CMHS的緊急服務及救災部門,以照會並評估立即服務的需求,以及州政府提供服務的能力。
立即服務的申請,必須包括州政府對需求的評估,時間必須在災難宣告後十天內完成,也需要對計畫的規模與費用做一預估。州政府的心理衛生主管機關應該就以下的主題說明各轄區所需經費:
需求的程度:要開始一個特定的計畫,州政府必須證明災難所產生的心理衛生問題的確存在。其中一種處理的流程參見圖 。
州政府的資源:需要對現有能力及所超出的額外需求作一描述。
計畫:主動接觸服務計畫、危機諮商計畫、轉介、照會及教育等計畫大綱應簡要陳述。工作人員的資格要求及訓練方面的需求亦應提出。
因為立即服務的申請只要求上述幾點,因此書面內容應簡短,幾頁即可。一般服務的申請中才會希望看到較完整的陳述。
圖 描述立即服務計畫的申請及批准流程。
申請一般服務
對一般服務而言,必須在災難宣告後六十天內依照標準格式SF424提出申請。GAR必須對FEMA的助理指揮官提出申請,透過FEMA的地區指揮官,同時提出書面內容給CMHS的緊急服務及救災部門。
申請一般服務的內容必須包括:
1.公共衛生服務協助申請格式SF424。
2.災難描述,包括災難的類型、時間、地點及持續時間。
3.需求評估:估計需要直接服務的總人數,以及需要主動接觸服務、照會及教育的總人數,各個服務提供的團體。個案之人口學統計。
4.計畫:說明可以滿足受影響人們的需求之方式、服務提供的類型,並且詳述其理由。還必須反映出對文化、種族或地理上的特別需求,或其他本地區需特別關注的特別因素。
5.工作人員與訓練:描述所需要的工作人員數量與種類,以及針對工作人員的特殊訓練計畫。
6.資源需求與預算:解釋現存的資源為何無法滿足受影響人們的需求。預算必須與計畫內容的描述密切結合,而且對於每項細目的使用都需要說明其必要性及預算數額。
圖 闡述了一般服務計畫的申請及批准流程。
對上述兩種服務計畫的申請流程、其他技術性協助的材料、以及資訊與指南,可索取工作手冊,請洽:
Emergency Services and Disaster Relief Branch
Division of Program Development, Special Populations and Projects
Center for Mental Health Services
5600 Fishers Lane, Room 16C-26
Rockville, Maryland 20857
Telephone:(301)443-4735
結語
本章列舉了包括救災反應中牽涉的私人及政府的組織、機構之主要角色、責任以及資源。對這些機構、團體的基本角色有所了解是很重要的,如此才能在複雜的組織環境中有效發揮功能。另外,本章也描述了透過史塔福法案416條可加以運用的財源,以協助地區心理衛生機構,使倖存者得以接受協助,達成情緒及心理復原。
字彙
ARC美國紅十字會(American Red Cross)
ASCS農業安定及管理服務部(Agricultural Stabilization and Conservation Service)
CDRG災難因應團體(Catastrophic Disaster Response Group)
CMHC社區心理衛生中心(Community Mental Health Center)
CMHS心理衛生中心(Center for Mental Health Services)
COE美軍工兵部隊(Corps of Engineers, U.S. Army)
DAC災難援助申請中心(Disaster Application Center)
DFO災區工作站(Disaster Field Office)
DHHS衛生服務部(Department of Health and Human Services)
DOC商業部(Department of Commerce)
DOD國防部(Department of Defense)
DOE能源部(Department of Energy)
DOEd教育部(Department of Education)
DOI內政部(Department of the Interior)
DOJ法務部(Department of Justice)
DOT運輸部(Department of Transportation)
DRM災難重建指揮官(Disaster Recovery Manager)
EEO均等就業機會(Equal Employment Opportunity)
EOC緊急事件處理中心(Emergency Operations Center)
EPA環境保護署(Environmental Protection Agency)
ESF緊急支援功能(Emergency Support Function)
FCC聯邦交通委員會(Federal Communications Commission)
FCO聯邦整合指揮官(Federal Coordinating Officer)
FDIC聯邦存款保險委員會(Federal Deposit Insurance Corporation)
FEMA聯邦急難管理總署(Federal Emergency Management Agency)
FHLBB聯邦家庭貸款銀行委員會(Federal Home Loan Bank Board)
FmHA農舍管理部門(Farmers Home Administration)
FRS聯邦儲金制度(Federal Reserve Systems)
GAR州長指定特派代表(Governor's Authorized Representative)
GSA一般服務組織(General Services Administration)
HQ董事會(Headquarters)
IAO個別協助官員(Individual Assistance Officer)
ICC跨州貿易理事會(Interstate Commerce Commission)
IFG個人與家庭基金(Individual and Family Grants)
IRS財政部(Internal Revenue Service)
MHA心理衛生署(Mental Health Agency)
MOU互援備忘錄(Memorandum of Understanding)
NASA國家太空總署(National Aeronautics and Space Administration)
NCS國家交通理事會(National Communications System)
NRC核能管理委員會(Nuclear Regulatory Commission)
NVOAD全國救災行動志願組織(National Voluntary Organizations Active in Disaster)
OES急難服務處(Office of Emergency Services)
OFA其他聯邦部門(Other Federal Agencies)
OPM人力資源管理處(Office of Personnel Management)
SAMHSA藥物濫用及心理衛生服務部(Substance Abuse and Mental Health Services Administration)
SBA中小企業處(Small Business Administration)
SCO州政府整合指揮官(State Coordinating Officer)
SOC州立緊急指揮中心(State Operations Center)
SSA社會安全部門(Social Security Administration)
THA短期居住服務部(Temporary Housing Assistance)
USDA美國農業部(United States Department of Agriculture)
USPS美國郵政服務部(United States Postal Service)
VA退除役事務部(Department of Veterans Affairs)
VOLAGS志工團體(Voluntary Agencies)

 
 

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Posted by 心靈工坊文化 on 2015年7月9日

 
 

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